Vor zwanzig Jahren legte der Europarat mit der Europäischen Landschaftskonvention den Grundstein für eine neue Landschaftspolitik. Deren Ziele sind heute aktueller denn je.
«Am Anfang stand die Europäische Städtecharta von 1992 – ein Riesenerfolg, sie wurde in unzählige Sprachen übersetzt», erinnert sich Cristiana Storelli. «So kam die Idee auf, für die Landschaft ein ähnliches Dokument zu erarbeiten.» Die Tessiner Architektin war damals Mitglied des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarats und in dieser Funktion massgeblich an der Entstehung der Städtecharta beteiligt. Diese sollte die Lebensqualität und die Gestaltungsmöglichkeiten der Stadtbewohnerinnen und -bewohner verbessern und rückte damit erstmals die Bedeutung und die Bedürfnisse der europäischen Städte in den Fokus.
Analog zur Städtecharta wollte der Kongress auch die Landschaft in Wert setzen und deren Schutz und Pflege fördern. Aufgrund ihrer Erfahrungen mit der Städtecharta wurde Christiana Storelli 1993 in die interdisziplinäre und internationale Fachkommission berufen. Diese sollte ein Dokument zum Schutz von Landschaft erarbeiten – ein Anliegen, das Mitte der 1990er-Jahre im Nachklang der Uno-Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio und der dort verabschiedeten Agenda 21 Konjunktur hatte. Neben dem Europarat befassten sich Kreise wie die Unesco oder die Föderation der Parklandschaften Europas mit dem Thema Landschaft. Die Europäische Landschaftskonvention (ELK) zielte jedoch nicht auf die besonderen, sondern auf die alltäglichen Landschaften und die Anerkennung, «dass die Qualität und die Vielfalt der europäischen Landschaften ein gemeinsames Gut darstellen und es wichtig ist, zu seinem Schutz, seiner Pflege und seiner Gestaltung zusammenzuarbeiten». Es dauerte fast sieben Jahre, bis das Dokument vorlag. Anfangs sei es schwierig gewesen, eine gemeinsame Sprache zu finden, schildert Cristiana Storelli den intensiven Prozess, aber schliesslich habe man es geschafft, die Zielsetzungen auf den Punkt zu bringen, sodass die Konvention heute für alle verständlich und gut lesbar ist.
Der ganzheitliche Ansatz setzt sich durch
Während die nordeuropäischen Länder eine engere, naturbezogene Sichtweise pflegten, beachteten lateinische Regionen und ebenso die Schweiz auch die kulturellen, auf den Menschen bezogenen Aspekte. Dieser Standpunkt setzte sich durch, und so zählt zu den wichtigsten Errungenschaften der ELK der ganzheitliche, umfassende Landschaftsbegriff, der die traditionelle Auffassung überwand, Landschaft sei das Ländliche und Grüne. Artikel 1 der ELK definiert Landschaft als ein «vom Menschen als solches wahrgenommenes Gebiet, dessen Charakter das Ergebnis des Wirkens und Zusammenwirkens natürlicher und / oder anthropogener Faktoren ist». Es soll mittels «Landschaftspolitik» gesichert, umsorgt und geformt werden. Artikel 2 hält fest, der Begriff ‹Landschaft› umfasse gleichermassen «natürliche, ländliche, städtische und stadtnahe Gebiete». Die Bestimmungen waren jenen im ersten Schweizer Landschaftskonzept, das ab 1997 galt, eng verwandt, doch davon später mehr.
Raimund Rodewald, der Geschäftsführer der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, hatte ursprünglich für einen engeren Landschaftsbegriff plädiert, der auf den Schutz bedrohter Kulturlandschaften ausgerichtet war. Heute ist er froh, dass der ganzheitliche Ansatz sich durchgesetzt hat: «Es war richtig, die Konvention nicht so eng zu halten und eine Definition zu wählen, die besagt: Landschaft ist überall. Damit entfällt die Zweiteilung in schützenswerte und minderwertige Gebiete.» Die logische Folgerung: Es gibt keine Unorte – die Interaktion zwischen Mensch und Natur soll in sämtlichen Räumen wahrgenommen und bestmöglich gestaltet werden. Ilke Marschall, Professorin für Landschaftsplanung an der Universität Erfurt, ist eine profunde Kennerin der ELK und deren Wirkungsgeschichte. Im Zusammenhang mit dem Artikel 1 der Konvention spricht sie gar von einer «genialen Definition von Landschaft», die europaweit zu einem intensiven Austausch über Landschaft und Landschaftspolitik geführt habe.
Regionale und lokale Initiativen
Gross waren die Hoffnungen auf eine baldige und umfassende Wirkung, als das Dokument im Jahr 2000 in Florenz präsentiert und von 19 Staaten unterschrieben wurde – darunter von der Schweiz. Allerdings musste die Konvention in der Folge den nationalen Parlamenten zur Ratifizierung vorgelegt werden. Dieser Prozess kam nur langsam in Gang. «Die erwartete Kaskade ist ausgeblieben», sagt Ilke Marschall bedauernd. Mit dem soeben beigetretenen Island haben nun 40 Länder die Konvention ratifiziert. Deutschland und Österreich stehen dagegen bis heute im Abseits. In Deutschland habe der obrigkeitliche Naturschutz eine lange Tradition, so Marschall. Das sei ein Grund, weshalb die deutsche Politik die auf Partizipation ausgerichtete Konvention ablehnt, vermutet sie. «In den Ländern, die die völkerrechtliche Vereinbarung unterzeichnet haben, hat sie einiges bewirkt, auch wenn das schwer messbar ist. Das Bewusstsein für Landschaft wurde in Politik und Bevölkerung geschärft», meint Marschall anerkennend. Begriffe wie Landschaftspolitik, Landschaftsqualität oder Landschaftsplanung seien heute aus ihrer Arbeit nicht mehr wegzudenken.
Europaweit wurden neue Lehrgänge im Bereich Landschaft geschaffen, es sind regionale und lokale Initiativen entstanden, etwa von Frauen angeregte Gemeinschaftsgärten in kleinen Gemeinden der Tschechischen Republik oder interdisziplinäre Landschaftsplanungen, die von regionalen Gruppen ausgingen, zum Beispiel im italienischen San Miniato. Obwohl Landschaft heute in ganz Europa als Schutzgut anerkannt ist, fehle es der ELK an Durchsetzungskraft, so Ilke Marschall: «Ich hätte es begrüsst, wenn die EU eine eigene Richtlinie für Landschaftspolitik geschaffen hätte. Damit könnte man bei den Mitgliedstaaten Massnahmen einfordern und ein Monitoring über die Fortschritte durchführen.»
Die Konvention und die Schweiz
In der Schweiz verlief die Entwicklung zweigeteilt. Mit dem zeitgleich zum europäischen Prozess ausgearbeiteten ersten Landschaftskonzept (LKS) ging sie voran. Damit verpflichtete der Bundesrat die Bundesämter schon ab 1997, den Faktor Landschaft in ihre Arbeit einzubeziehen, und verankerte ihn in allen betroffenen Sektoralpolitiken. Das fand europaweit Beachtung: «Mit dem LKS hat die Schweiz Pionierarbeit geleistet», sagt Gilles Rudaz vom Bundesamt für Umwelt (BAFU), der das Dossier der ELK betreut. Kein anderes Land integriere das Thema Landschaft so konsequent in sämtliche Bereiche der Politik wie die Schweiz. So widmet sich etwa eines der in der ‹Gesundheitspolitischen Strategie 2030› des Bundesrats formulierten Ziele dem Zusammenhang von Landschaft und Wohlbefinden. Diese politische Integration wurde auch zum Rückgrat der ELK, festgelegt in deren Artikel 5.
Die Ratifizierung der ELK dagegen gelang in der Schweiz erst 2013 durch einen von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz angeregten parlamentarischen Vorstoss. Einerseits stand mit den Protokollen zur Alpenkonvention bereits ein ähnlich gelagertes Dossier zur Diskussion, dem die bürgerliche Mehrheit im Nationalrat 2010 die Ratifizierung verweigerte. «Andererseits regte sich der föderalistische Reflex gegen Papiere von oben», erinnert sich Andreas Stalder, der den Ratifizierungsprozess beim BAFU damals betreute. «Es hat geholfen, dass die Konvention von Beginn weg auf Subsidiarität setzte. Sie sollte zwar auf die gemeinsam getragene Sorge zur Landschaft einschwören, aber im Rahmen der Raumplanung mit bestehenden Instrumenten von Kantonen und Gemeinden umgesetzt werden.» Konkrete Projekte im Nachgang der Konvention zu benennen, sei deshalb schwierig, so Stalder. Er schätzt ihre Wirkung ähnlich ein wie Ilke Marschall: Gerade die Auseinandersetzungen würden die Aufmerksamkeit und das Bewusstsein für die Landschaft auch bei Kantonen und Gemeinden stärken.
Raimund Rodewald von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz bestätigt: «Das Thema Landschaft erhält mehr Gewicht, wenn man es fachlich fassen und Massnahmen begründen kann. Das ist der grosse Wurf der ELK und deren Wirkung in der Schweiz.» Mit Artikel 5 verpflichten sich die Länder zu Massnahmen und Instrumenten, die eine auf «Schutz, Pflege und Gestaltung der Landschaft» ausgerichtete Politik ermöglichen. Basierend darauf erstellte die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz einen ‹Katalog der charakteristischen Landschaften der Schweiz›, den das BAFU mittlerweile übernommen hat. Man orientierte sich am britischen ‹Landscape and seascape character assessment›, das Grossbritannien flächendeckend anwendet. In der Schweiz haben Kantone wie Luzern, Schwyz oder Wallis ein entsprechendes Landschaftskonzept in Auftrag gegeben, bis 2024 sollen die anderen folgen. Auf Bundesebene wurde das LKS von 1997 in den letzten zwei Jahren von Grund auf überarbeitet. Gilles Rudaz fasst die wichtigsten Neuerungen zusammen: «Die Landschaft umfasst jetzt auch die räumlichen Aspekte der Baukultur und der Biodiversität. Ihre qualitätsorientierte Entwicklung ist das Ziel. Das Konzept ist zudem viel präziser, operationeller und stärker in der Raumplanung verankert.» Raimund Rodewald begrüsst die Weiterentwicklung: «Landschaft ist ein Schlüssel für die Zukunft – und das LKS ein Schritt auf diesem Weg.» ●
Basis der Landschaftspolitik
Die Europäische Landschaftskonvention (ELK) gilt als erste internationale Übereinkunft zum Schutz von Landschaft. In Auftrag gab sie Mitte der 1990er-Jahre der Kongress der Gemeinden und Regionen, in dem mehr als 200 000 regionale und lokale Gebietskörperschaften der 47 Mitgliedstaaten des Europarats vertreten sind. Eine Fachkommission erarbeitete das Papier in einem partizipativen Prozess. 2000 wurde es in Florenz verabschiedet und seither von 40 Staaten ratifiziert; die Schweiz ist dem Abkommen 2013 beigetreten. Da die ELK keine Sanktionen vorsieht, wenn die Pflichten nicht erfüllt werden, ist ihre Wirkung beschränkt. Basierend auf der ELK verleiht der Europarat alle zwei Jahre einen Landschaftspreis.
Das Landschaftskonzept Schweiz (LKS) bildet die Basis der schweizerischen Landschaftspolitik. Es definiert die Zielsetzungen der Behörden, um Landschaft und Natur zu schützen und nachhaltig zu entwickeln. Vom Bundesrat 1997 verabschiedet, wurde es seit 2012 weiterentwickelt und ab 2018 gezielt aktualisiert. Im Mai 2020 hat der Bundesrat das neue LKS genehmigt. www.bafu.admin.ch/landschaft
Der Landschaftspreis des Europarats
Gründend auf der Europäischen Landschaftskonvention (ELK) verleiht der Europarat seit 2008 alle zwei Jahre den Europäischen Landschaftspreis. Länder, die die ELK unterzeichnet haben, können je ein Projekt nominieren. Die siebenköpfige Jury setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern von Konferenzen und Kommissionen des Europarats sowie aus externen Expertinnen und Experten zusammen. Das von der Schweiz nominierte Projekt kürte eine nationale Jury von Vertreterinnen und Vertretern aus Praxis, Forschung und Verwaltung.
Die neuste Preisträgerin ist die Renaturierung der Aire bei Genf. Das Hochparterre-Themenheft «Park statt Kanal» – hier online lesen – stellt die Aire zusammen mit weiteren nomierten und ausgezeichneten Projekten vor.