Raum planen und am Markt steuern

Der Kurs «Urban Management» an der Uni Zürich vermittelt das Lenken der Raumplanung über ökonomische Anreize. Der Raumökonom ergänzt den klassischen Planer. Denn wer Raum plant, muss die Kräfte des Marktes verstehen, die das Stadtwachstum beeinflussen.

In der Schweiz gibt es kaum Raumökonomen. Was in anderen europäischen Ländern gang und gäbe ist, stösst hierzulande auf Skepsis: Management klingt für viele nach Abzocken und Geldgier. Doch wer Raum plant, muss die Kräfte des Marktes verstehen, die das Stadtwachstum beeinflussen. «Die Raumplanung ist über weite Strecken ein Blindflug», meint denn Kursleiter Andreas Loepfe von der Universität Zürich. Er sieht die Raumökonomie als Ergänzung zur klassischen Raumplanung. Dem Planer, der die Stadt zeichnet, wird ein Ökonom zur Seite gestellt. Mit Rechner und Statistik liefert dieser empirische Daten und steuert die Siedlungsentwicklung über ökonomische Anreize. Doch in der Schweiz fehlen solche Zahlen und Instrumente weitgehend. So werden etwa die Bodenpreise nicht systematisch erfasst. Ein Umdenken ist also nötig.

«BZO ist Schnee von gestern»

Dieser Meinung ist auch Josef Estermann, Urbanist und ehemaliger Stadtpräsident von Zürich. Die rein hoheitliche Raumplanung funktioniere nicht, meinte er. «Die BZO ist Schnee von gestern.» Er stellte drei Tendenzen in der Raumplanung fest: Die Entwicklung gehe von der Gesamtplanung zur Punktplanung, von der zentralen zur kooperativen Entscheidung und vom Masterplan zur Entwicklungsstrategie. Der Masterplan sei zu träge für den rasanten Wandel der Wirtschaft. «Der erste Schritt einer Planung muss auch funktionieren, wenn die Wirtschaft ins Stocken kommt und der zweite ausbleibt.»

Die Raumplanung muss also flexibler, dynamischer, zielgerichteter werden. Doch wie ist sie überhaupt entstanden? Martina Koll-Schretzenmayr von der ETH Zürich blickte zurück auf die vergleichsweise kurze Geschichte der Schweizer Raumplanung. Sie berichtete aus der Zeit, als auf jeder Waldlichtung oder Kuhweide bauen konnte, wer wollte, und der Staat erst wusste, wie hoch das Haus wird, wenn das Baugerüst abgebrochen war. Erst 1969 nahm der Bund die Raumplanung in die Verfassung auf. Es dauerte nochmals zehn Jahre bis das Raumplanungsgesetz in Kraft trat, nachdem man ihm einige der spitzesten Zähne wie die Mehrwertabschöpfung zog. Immerhin: Mit der Einführung nahm der Zuwachs der Zersiedelung leicht ab. Schretzenmayr zeigte eindrücklich, gegen welche Widerstände jede Neuerung erkämpft wurde und wie stark dieses Durchboxen von visionären Personen abhing.

Die BZO-Diät

Doch die  Raumplanung hat ihr Ziel verfehlt: Weiterhin wird ein Quadratmeter pro Sekunde verbaut. Instrumente, die auf ökonomische Anreize setzen, sollen nun helfen, das Zersiedlungsmonster zu bändigen. Volkswirtschaftler Markus Gmünder stellte drei Instrumente vor, die viel zu grossen BZO-Reserven über den Druck auf das Portmonee zu reduzieren. Mit einer landesweiten Mehrwertabschöpfung liessen sich in 5 Jahren rund 12 Prozent der überschüssigen Bauzonen abbauen, rechnete er vor. Ein zweites Mittel sieht Gmünder in einer Zersiedelungsabgabe: Eine laufende Steuer auf jedem Baugrundstück würde den Anreiz erhöhen, die Parzelle möglichst gut auszunutzen und unbebaute Grundstücke auszuzonen. Ein weiteres Instrument wären Flächennutzungszertifikate, wie sie in den USA bereits zum Einsatz kommen: Wer bauen will muss ein Zertifikat haben, das er an einer Börse kaufen kann. Die gesamte Menge der Zertifikate legt der Staat fest. Wer nicht baut, verkauft seine Zertifikate und erhält so eine Entschädigung. Die Massnahmen sind noch nicht ausgereift und mit vielen Nachteilen behaftet. Doch ob sie sich jemals umsetzen lassen, ist ohnehin fraglich. Der Nationalrat jedenfalls hat eine Mehrwertabschöpfung in der Herbstsession abgelehnt.

Die viertägige Weiterbildung deckte ein breites Themenfeld von Stadtsoziologie über Public-Private-Partnership bis Standortwettbewerb ab. Dies half, die ökonomischen Ansätze gut in der bisherigen Raumplanung zu verorten. Etwas zu kurz kamen konkrete Beispiele, welche die abstrakten Konzepte und grauen Theorien veranschaulichen. Das lag aber auch daran, dass die Raumökonomie zumindest in der Schweiz noch in den Kinderschuhen steckt. Mit dem Weiterbildungskurs an der Uni Zürich ist nun ein erster Schritt Richtung umfassende Raumplanung gemacht.

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